اندیشکده اقتصاد مقاومتی به تازگی گزارشی تحت عنوان «الگوها و راهبردهای تأمین زمین شهری برای توسعه مسکن» منتشر کرده و در آن به بررسی ابعاد حقوقی، کالبدی و اقتصادی مدیریت زمین شهری پرداخته است. بر اساس این گزارش، حل بحران مسکن نیازمند تفکیک دقیق میان رویکردهای کلان رشد شهر، الگوهای چهارگانه توسعه کالبدی-فضایی (میان‌افزا، متصل، منفصل و پرشی) و راهبردهای اجرایی تأمین زمین است. به دلیل افزایش تراکم جمعیتی و سهم بالای زمین در قیمت تمام‌شده مسکن، الگوی «توسعه میان‌افزا» (استفاده از ظرفیت‌های درون‌شهری و بافت‌های فرسوده) اولویت نخست و الگوی «توسعه متصل» مشروط به توان اکولوژیک و ظرفیت برد محیطی، اولویت دوم سیاست‌گذاری محسوب می‌شود. درنهایت، برای جلوگیری از تصمیم‌گیری‌های سلیقه‌ای و فشارمحور در الحاق اراضی، یک سازوکار چهارمرحله‌ای شامل نیازسنجی واقعی مسکن، امکان‌سنجی محیطی و زیرساختی، انتخاب الگوی متناسب کالبدی-فضایی و اتخاذ راهبردهای عملیاتی برای هر شهر پیشنهاد شده است.
بر اساس این گزارش زمین یکی از مهم‌ترین اهرم‌های دولت برای سیاست‌گذاری در حوزه مسکن و شهرسازی است. طی سال‌های گذشته سیاست‌گذاران با رویکردهای گوناگون به دنبال عرضه زمین به منظور زمینه‌سازی اجرای اصل ۳۱ قانون اساسی بوده‌اند.
چالش‌های تقنینی و ابهام در سیاست‌گذاری عرضه زمین

با تصویب قانون جهش تولید مسکن در سال ۱۴۰۰ و تکلیف دولت به ساخت سالانه یک میلیون واحد مسکونی، بار دیگر مناقشات قدیمی درباره شیوه تأمین زمین با طرح ادبیات «توسعه افقی» و «توسعه عمودی» آغاز شد. در ادامه مجلس شورای اسلامی فارغ از درستی یا نادرستی این اصطلاحات، با هدف افزایش ساخت مسکن از طریق عرضه زمین مبتنی بر رویکرد توسعه افقی، در قانون برنامه هفتم پیشرفت تکلیفی با مضمون الحاق ۰.۲ درصد از مساحت سرزمین به محدوده سکونتگاهی در شهرهای کوچک و متوسط، معادل ۳۳۰ هزار هکتار یا مساحت ۳۱ مرکز استان، برای دولت تعیین کرد. علی‌رغم تصویب این قوانین و برنامه‌ها، مسئله اصلی تأمین زمین با هدف تأمین مسکن متناسب با نیاز، حل نشده است و ضرورت، الگو و سازوکار آن ابهام دارد و مشخص نیست.
ارکان مدیریت زمین شهری و تفکیک مفاهیم توسعه فضایی

پیش‌نیاز پاسخ به این پرسش‌ها درک درست از مفاهیم مرتبط با زمین شهری است. زمین شهری به دلیل محدودیت عرضه، وابستگی شدید به مکان و تأثیرپذیری از تصمیمات عمومی، بازاری متفاوت از سایر بازارها دارد. مدیریت زمین شهری مجموعه‌ای از سیاست‌ها، نهادها و ابزارهایی را دربرمی‌گیرد که در پنج نظام مالکیت، ثبت و کاداستر، مالیات‌های زمین و املاک، مقررات کاربری و سیاست‌های تأمین و عرضه قابل دسته‌بندی است. تمرکز این گزارش بر رکن تأمین زمین قرار دارد. مرور ادبیات، تحولات قانونی و سیاست‌های مدیریت زمین شهری نیز نشان می‌دهد که در تأمین زمین شهری با هدف توسعه مسکن ، باید میان رویکردهای کلان رشد فضایی شهر، الگوهای توسعه کالبدی-فضایی و راهبردهای تأمین زمین تفکیک قائل شد. رشد فشرده یا گسترش پیرامونی، جهت‌گیری کلی رشد شهر را مشخص می‌کند؛ الگوهایی مانند توسعه میان‌افزا، متصل و منفصل، شکل کالبدی تحقق این رشد را تعیین می‌کند و راهبردهایی نظیر تراکم، بازتنظیم زمین ، مالیات بر اراضی و استفاده از اراضی عمومی، سبب اجرای این الگوها در حوزه زمین می‌شود. بررسی تجارب کشورهای منتخب نیز نشان می‌دهد تأمین زمین موفق، وابسته به ترکیب متناسب این ابزارها با شرایط نهادی و فضایی هر شهر است.
الگوهای چهارگانه توسعه کالبدی-فضایی شهر و اولویت‌بندی آن‌ها

توسعه کالبدی-فضایی شهر شامل چهار الگو است. نخست، توسعه میان‌افزا یا درون‌افزا که بر استفاده از زمین‌های خالی، اراضی کم‌استفاده، بافت‌های فرسوده، اراضی قهوه‌ای و ظرفیت‌های موجود در محدوده شهر تأکید دارد. این الگو به دلیل مصرف کمتر زمین، استفاده از زیرساخت‌های موجود و کاهش فشار بر اراضی پیرامونی، باید اولویت نخست سیاست تأمین زمین باشد. دوم، توسعه متصل که به گسترش برنامه‌ریزی‌شده شهر در پیوستگی با محدوده موجود اشاره دارد و در صورت احراز نیاز به زمین جدید، وجود توان اکولوژیک ، ظرفیت برد محیطی و امکان تأمین زیرساخت، به‌عنوان اولویت دوم محسوب می‌شود. سوم، توسعه منفصل که به ایجاد پهنه‌های جدید سکونت یا فعالیت در فاصله‌ای از شهر موجود اشاره دارد و تنها در صورت وجود ضرورت، اتصال حمل‌ونقلی، تأمین خدمات، منطق اقتصادی و رعایت ملاحظات زیست‌محیطی قابل دفاع است. چهارم به عنوان حالت خاص‌تر توسعه منفصل، توسعه پرشی است و به هدایت جمعیت و فعالیت به شهرهای جدید در حوزه پیرامونی مربوط می‌شود و عمدتاً مناسب کلان‌شهرها است.
ضرورت بازنگری در سیاست‌های فعلی و پرهیز از تصمیم‌گیری سلیقه‌ای

بررسی شاخص‌های شهرسازی و اقتصاد زمین و مسکن حاکی از آن است که بسیاری از شهرهای کشور با افزایش تراکم جمعیتی، رشد تراکم ساختمانی، کاهش اراضی خالی قابل توسعه و افزایش سهم زمین در قیمت تمام‌شده مسکن مواجه‌اند. این روندها بیانگر آن است که در بعضی از شهرها، ادامه سیاست‌های موجود و عدم تأمین زمین، می‌تواند به تشدید بحران مسکن، افزایش فشار بر زیرساخت‌های شهری، کاهش کیفیت سکونت و ناپایداری فضایی منجر شود. البته الگوی تأمین در همه شهرها یکسان نیست و می‌بایست متناسب با نیاز مسکن، توان اکولوژیک، ظرفیت برد محیطی، وضعیت زیرساخت و جایگاه هر شهر در نظام سکونتگاهی تعیین شود. بنابراین به منظور جلوگیری از تصمیم‌گیری‌های موردی، فشارمحور و سلیقه‌ای برای تأمین زمین متناسب با نیاز هر شهر، یک سازوکار چهارمرحله‌ای پیشنهاد می‌شود.
سازوکار چهارمرحله‌ای برنامه‌ریزی تأمین زمین شهری

همچنین بخوانید:

چرا وزارت راه قفل عرضه زمین را نمی‌شکند؟

در گام نخست، باید نیاز واقعی هر شهر به تأمین ظرفیت جدید سکونتگاهی سنجیده شود. این نیازسنجی باید بر پایه شاخص‌هایی مانند تراکم ناخالص جمعیتی، متوسط تراکم ساختمانی، درصد اراضی خالی قابل توسعه، سهم زمین از قیمت مسکن، شاخص دسترسی به مسکن، کسری موجود مسکن و کسری جریان ناشی از تشکیل خانواده و مهاجرت انجام گیرد. خروجی این مرحله، تشریح وضعیت نیاز به مسکن شهری و برآورد میزان آن است.

در گام دوم، امکان‌سنجی تأمین باید بر اساس توان اکولوژیک و ظرفیت برد محیطی انجام شود. بر اساس محاسبات GIS انجام شده بر روی داده‌ها و لایه‌های خام اسناد آمایش سرزمین، اراضی قابل سکونت با توان یک، حدود ۵.۶۷ درصد، اراضی با توان دو حدود ۵.۳۵ درصد و اراضی با توان سه حدود ۵.۳۲ درصد از پهنه سرزمین ایران را شامل می‌شود. با این حال، این ارقام صرفاً بیانگر قابلیت اولیه سرزمین برای استقرار جمعیت است. لذا صرف وجود زمین دارای توان اکولوژیک بدون ارزیابی ظرفیت برد محیطی، به تنهایی برای تجویز بهره برداری از زمین کافی نیست و باید آب، زیرساخت، دسترسی، مخاطرات طبیعی، مالکیت، هزینه آماده‌سازی و خدمات عمومی نیز ارزیابی شود.

همچنین بخوانید:

اجرای ماده ۵۰ بساط انحصار زمین را برمی‌چیند

در گام سوم، الگوی توسعه کالبدی-فضایی مشخص می‌شود. اگر شهر دارای ظرفیت‌های درون‌شهری قابل استفاده باشد، توسعه میان‌افزا باید در اولویت قرار گیرد. اگر این ظرفیت کافی نباشد و پهنه‌های پیرامونی دارای توان اکولوژیک و ظرفیت برد مناسب باشد، توسعه متصل و الحاق برنامه‌ریزی شده قابل بررسی است. اگر توسعه در پیوستگی با شهر امکان‌پذیر نباشد اما ضرورت تأمین زمین وجود داشته باشد، توسعه منفصل تنها در چهارچوب برنامه‌ریزی منطقه‌ای و اتصال زیرساختی قابل طرح است. در صورتی که پهنه مناسب توسعه در فاصله بیشتری از بافت موجود قرار داشته باشد و میان آن و محدوده موجود، اراضی توسعه‌نیافته باقی بماند، توسعه پرشی نیز می‌تواند به عنوان چهارمین الگوی توسعه کالبدی-فضایی مورد بررسی قرار گیرد. توسعه پرشی نباید صرفاً با تمرکززدایی یکسان تلقی شود؛ زیرا در این الگو، پهنه جدید همچنان در ارتباط با شهر یا حوزه پیرامونی آن شکل می‌گیرد، هرچند از بافت موجود فاصله بیشتری دارد و کارکرد تمرکززدایی نیز دارد. در مقابل، اگر ظرفیت پذیرش توسعه در شهر و حوزه پیرامونی آن، با توجه به محدودیت‌های اکولوژیک، ظرفیت برد محیطی و سایر قیود، وجود نداشته باشد، مسئله از سطح انتخاب الگوی توسعه کالبدی فضایی خارج شده و راهبرد تمرکززدایی از طریق تقویت شهرهای میانی و هدایت جمعیت و فعالیت به سایر کانون‌ها و پهنه‌های مستعد در مقیاس منطق‌های یا سرزمینی مطرح می‌شود.

در گام چهارم نیز راهبردهای تأمین زمین متناسب با هر الگو اتخاذ می‌شود. در توسعه میان‌افزا، راهبردهایی مانند مالیات بر اراضی خالی عرضه‌نشده، تراکم‌افزایی کنترل‌شده در پهنه‌های دارای ظرفیت، بازآفرینی بافت‌های فرسوده تغییر کاربری اراضی بزرگ‌مقیاس و پهنه‌های قهوه‌ای و اصلاح و بازتنظیم زمین شهری اهمیت دارد. در توسعه متصل و منفصل، توافق با مالکان بخش خصوصی و عمومی، استفاده از اراضی دولتی و تشکیل بانک زمین مطرح می‌شود؛ ضمن آنکه در توسعه متصل، الحاق برنامه‌ریزی شده اراضی پیرامونی به محدوده شهر نیز یکی از راهبردهای اصلی تأمین زمین است. در توسعه پرشی نیز تأمین زیرساخت موردنیاز بخصوص ایجاد اتصال حمل‌ونقلی مناسب با شهر و شبکه سکونتگاهی موجود و ارزیابی هزینه‌های توسعه و خدمات‌رسانی اهمیت ویژه دارد. در صورتی که بررسی پهنه‌های دورتر در حوزه پیرامونی شهر نیز نشان دهد امکان افزایش ظرفیت وجود ندارد، مسئله از سطح انتخاب الگوی توسعه کالبدی-فضایی شهر خارج شده و راهبرد تمرکززدایی در سطح برنامه‌ریزی منطقه‌ای مطرح می‌شود.

به منظور درک بهتر سازوکار پیشنهادی، به عنوان نمونه موردی، چهار گام نیازسنجی افزایش ظرفیت زمین، امکان‌سنجی، انتخاب الگوی توسعه کالبدی فضایی و تعیین راهبردهای تأمین زمین برای شهر مشهد در این گزارش ارائه شده که یکی از مهم‌ترین آن‌ها، الحاق اراضی پیرامون محدوده در الگوی توسعه متصل است.
پیچیدگی‌های اجرایی فرآیند الحاق زمین و اقتضائات بومی شهرها

الحاق زمین به محدوده شهرها، برخلاف تصور رایج، فرآیندی ساده و سریع نیست. این فرآیند از شناسایی زمین، بررسی وضعیت مالکیت، انتقال سند و تثبیت حقوقی آغاز می‌شود و سپس از مسیر استعلام‌های متعدد، بررسی در گروه‌های کارشناسی، کارگروه امور زیربنایی، شورای برنامه‌ریزی استان و در موارد مشمول، شورای عالی شهرسازی و معماری عبور می‌کند. پس از تصویب نیز تهیه طرح تفکیکی، تعیین تراکم، سطح اشغال، کاربری‌ها، سرانه‌های خدماتی، شبکه معابر و برنامه آماده‌سازی ضروری است. در عمل، طولانی بودن انتقال سند اراضی دولتی، تعارضات مالکیتی، استعلام‌های زمان‌بر، مخالفت دستگاه‌هایی مانند آب منطقه‌ای، جهاد کشاورزی و دستگاه‌های خدمات رسان، وجود معارض یا متصرف، مخاطرات طبیعی و محدودیت‌های زیست‌محیطی، فرآیند الحاق را پیچیده و زمان‌بر می‌کند. در اراضی خصوصی نیز مذاکره برای قیمت، قدرالسهم، نحوه مشارکت و جلب رضایت مالکان، چالش‌های جدیدی ایجاد می‌کند.
۴ پیشنهاد تأمین زمین شهری برای توسعه مسکن

بر اساس یافته‌های گزارش، رهیافت‌ها و پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

۱) دوگانه «توسعه افقی» و «توسعه عمودی» ناقص و مغالطه آمیز است: توسعه افقی و توسعه عمودی به دو ساحت متفاوت از توسعه شهری اشاره دارد و نمی‌توان آنها را دو گزینه هم سطح و متقابل برای تأمین زمین تلقی کرد. توسعه افقی ناظر به گسترش شهر در سطح زمین است و الزاماً به معنای کوتاه مرتبه سازی یا پراکنده رویی نیست؛ همان‌گونه که توسعه عمودی ناظر به افزایش ارتفاع و تراکم ساختمانی است و الزاماً معادل رشد فشرده محسوب نمی‌شود. همچنین رشد فشرده یک رویکرد در مدیریت رشد فضایی شهر است که بر استفاده کارآمدتر از ظرفیت‌های موجود، محدود کردن گسترش پراکنده و ارتقاء دسترسی و کیفیت زیست تأکید دارد؛ توسعه میان‌افزا می‌تواند یکی از الگوهای کالبدی-فضایی تحقق این رویکرد باشد و تراکم افزایی نیز صرفاً یکی از راهبردهای قابل استفاده در آن است. بنابراین، افزایش ارتفاع یا تراکم ساختمانی به خودی خود به معنای تحقق رشد فشرده نیست و در صورت فقدان ظرفیت کافی زیرساختی و خدماتی می‌تواند به افزایش بارگذاری و کاهش کیفیت سکونت منجر شود. ازاین رو، در سیاستگذاری تأمین زمین باید میان رویکرد رشد فضایی شهر، الگوی توسعه کالبدی-فضایی، راهبردهای تأمین زمین و فرم ساختمانی و تراکم تفکیک قائل شد و هرگونه تراکم افزایی نیز متناسب با ظرفیت معابر، حمل‌ونقل عمومی، آب، برق، فاضلاب، خدمات شهری و کیفیت محیط سکونت انجام گیرد.

۲) تأمین زمین شهری در ایران ضروری است، اما نباید به یک نسخه واحد تقلیل یابد: بسیاری از شهرهای ایران با فشار تقاضای مسکن، افزایش سهم زمین از قیمت مسکن، کاهش دسترسی خانوارها به مسکن و محدودیت اراضی قابل توسعه مواجه‌اند. با این حال، میزان و نحوه تأمین زمین باید متناسب با نیاز مسکن هر شهر و پس از بررسی ظرفیت‌های درون‌شهری، توان اکولوژیک، ظرفیت برد محیطی، وضعیت زیرساخت و جایگاه شهر در نظام سکونتگاهی تعیین شود. بر این اساس، در برخی شهرها توسعه میان‌افزا، در برخی توسعه متصل و در صورت محدودیت توسعه پیرامونی، توسعه منفصل یا پرشی می‌تواند مطرح باشد.

۳) در صورت فقدان ظرفیت مناسب برای توسعه در شهر و حوزه پیرامونی آن، تمرکززدایی باید در دستور کار قرار گیرد: در برخی شهرها، به‌ویژه کلان‌شهرهای دارای محدودیت‌های شدید محیطی، ممکن است هیچ‌یک از الگوهای توسعه میا ن افزا، متصل، منفصل یا پرشی، با توجه به توان اکولوژیک و ظرفیت برد محیطی، امکان‌پذیر نباشد یا بارگذاری بیشتر به کاهش کیفیت سکونت یا بحران آتی منجر شود. در چنین شرایطی، مسئله از سطح انتخاب الگوی توسعه کالبدی-فضایی شهر خارج می‌شود و تمرکززدایی در مقیاس منطقه‌ای یا سرزمینی موضوعیت پیدا می‌کند. در این حالت، تقویت شهرهای میانی و شهرهای جدید و هدایت جمعیت و فعالیت به کانون‌های مستعد، متناسب با ظرفیت‌های اقتصادی، محیطی و زیرساختی مبتنی بر اسناد آمایش سرزمین، باید در دستور کار قرار گیرد.

۴) ایجاد بانک زمین و تشکیل پرونده‌های آماده الحاق به عنوان اقدامی فعالانه، ضروری است: بانک زمین نباید صرفاً به معنای انباشت اراضی دولتی تلقی شود، بلکه باید به سازوکاری نهادی برای شناسایی، تثبیت وضعیت مالکیت، حفاظت، مطالعه، اولویت‌بندی و عرضه برنامه‌ریزی شده اراضی متناسب با نیاز شهرها تبدیل شود. در این زمینه، سازمان ملی زمین و مسکن می‌بایست برای اراضی مستعد توسعه متصل و الحاق به محدوده شهر، از پیش پرونده‌هایی شامل وضعیت مالکیت و کاداستر، توان اکولوژیک، ظرفیت برد محیطی، منابع آب، زیرساخت و دسترسی، محدودیت‌های حقوقی و ملاحظات زیست‌محیطی تشکیل دهد. این اراضی باید مبتنی بر جهت‌گیری‌های طرح جامع و برنامه توسعه آتی شهر شناسایی و اولویت‌بندی شوند. چنین رویکردی می‌تواند فرآیند الحاق را از تصمیمی موردی و واکنشی به بخشی از برنامه پیش‌دستانه تأمین زمین شهری تبدیل کند.

پی‌نوشت:

[۱] داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آن‌ها که نیازمندترند به‌خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند.

[۲] منظور از مسکن مفهومی فراتر از واحد ساختمانی است و مجموعه‌ای از شرایط کالبدی، محیطی، اقتصادی و اجتماعی را دربرمی‌گیرد که امکان سکونت متناسب با نیاز را فراهم می‌سازد. در سمت عرضه، تحقق این مفهوم نیازمند توسعه مسکن است. در این میان توسعه زمین نیز به عنوان مرحله مقدماتی توسعه مسکن محسوب می‌شود که شامل دو مرحله اصلی است: نخست تأمین زمین که در آن قابلیت توسعه سکونتی زمین و الگوی مناسب تأمین آن بررسی و تعیین می‌شود؛ دوم تجهیز و آماده‌سازی فضای سکونتی که طی آن زمین تأمین‌شده با ایجاد زیرساخت‌ها، خدمات و الزامات لازم، به بستری مناسب برای ایجاد مسکن تبدیل می‌شود.

[۳] روشی برای سامان‌دهی اراضی پراکنده و نامنظم شهری و تبدیل آن‌ها به قطعاتی منظم و متناسب با نیازهای توسعه شهری است.

[۴] به اراضی واقع در محدوده‌های شهری گفته می‌شود که پیش‌تر دارای کاربری‌هایی مانند صنعتی، نظامی، حمل‌ونقلی یا خدماتی بوده‌اند، اما در کاربری فعلی کم‌استفاده یا کم‌اهمیت شده‌اند.

[۵] توان اکولوژیک نشان می‌دهد کدام پهنه‌ها از نظر ویژگی‌های طبیعی، محیطی و سرزمینی قابلیت اولیه برای استقرار جمعیت و توسعه سکونتگاهی دارند و بر اساس محاسبات فنی بر روی ۱۷ شاخص اکولوژیکی انجام می‌شود.

[۶] ظرفیت برد محیطی مشخص می‌کند هر پهنه تا چه میزان توان پذیرش جمعیت، فعالیت و بارگذاری کالبدی را دارد، بدون آنکه منابع طبیعی، آب، محیط زیست و پایداری سرزمین دچار اختلال شود.

[۷] اولویت‌بندی مذکور با توجه به هدف این گزارش یعنی تأمین زمین برای توسعه مسکن ارائه شده است و به‌عنوان قاعده‌ای ثابت تلقی نمی‌شود. در صورت تغییر اهداف، ازجمله اهداف سیاسی، امنیتی، اقتصادی، زیست‌محیطی، جمعیتی و آمایشی، ترتیب اولویت الگوهای توسعه کالبدی-فضایی می‌تواند متفاوت باشد.