مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش جدید خود کسری بودجه امسال را ۵۵۵ هزار میلیارد تومان برآورد کرده است. این در حالی است که حمید پورمحمدی رئیس سازمان برنامه دولت پزشکیان سال گذشته به هنگام تصویب لایحه بودجه مدعی بود که این بودجه کسری نخواهد داشت...
مرکز پژوهشهای مجلس برآورد کرد
مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش جدید خود کسری بودجه امسال را ۵۵۵ هزار میلیارد تومان برآورد کرده است. این در حالی است که حمید پورمحمدی رئیس سازمان برنامه دولت پزشکیان سال گذشته به هنگام تصویب لایحه بودجه مدعی بود که این بودجه کسری نخواهد داشت. اما او اخیرا اظهار داشت که به علت گران نکردن بنزین، بودجه دچار کسری شده است. البته سال گذشته دولتیها صریحا هرگونه برنامهریزی برای افزایش قیمت بنزین در سال ۱۴۰۴ را تکذیب میکردند.
کسری بودجه با وجود جارو کردن صندوق توسعه ملی
منابع عمومی بودجه سال جاری ۴۹۵۶ همت است که کسری ۵۵۵ هزار میلیارد تومانی معادل ۱۱ درصد است. این کسری بودجه در حالی رقم خورده که در بودجه سال ۱۴۰۴ برخلاف رویه چند سال اخیر، دولت چهاردهم از ابتدای سال و در قالب قانون اقدام به استقراض ۲۸ واحد درصد از سهم ۴۸ درصدی صندوق توسعه کرده و از این محل ۵۴۱ هزار میلیارد تومان منابع برای دولت دیده شده است. در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ که دولت سیزدهم تدوین کرد استقراض از صندوق توسعه ملی صفر بود.
در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس آمده است: بررسی و مطالعه عملکرد مالی دولت در سنوات گذشته نشان داده است که عموماً قوانین بودجه آنگونه که تدوین و تصویب میشوند، اجرا نمیشود و همواره مشکلات متعددی در مسیر اجرایی شدن قانون بودجه ایجاد میشود که دولتها را به تلاش برای ایجاد منابع مالی جدید یا مدیریت مصارف بودجه مجبور میکند. از سوی دیگر برخی موضوعات اساسی در زمان تصویب بودجه موردتوجه کافی قرار نمیگیرد که متعاقباً منجر به ایجاد برخی چالشها در میانه سال مالی میشود یا بر جریان درآمدی و هزینهای دولت اثر سوء میگذارد. مطالعه منابع پیشبینیشده در قانون بودجه با این هدف صورت میگیرد که برای اجرای صحیح بودجه با نگاهی منطقی و واقعبینانه چارهاندیشی شود و بتواند نمای خوبی از روند مالی دولت در سال پیشرو بر اساس مفروضات ارائه دهد.
قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور با حجم منابع عمومی ۴۹۵۶ هزار میلیارد تومان، رشد ۹۳ درصدی نسبت به سال ۱۴۰۳ دارد.
رشد منابع عمومی به تفکیک اجزا عبارت است از: درآمدها (۴۹ درصد رشد)، واگذاری داراییهای سرمایهای (۴۴ درصد رشد) و واگذاری داراییهای مالی (۳۹۵ درصد رشد).
از مجموع منابع عمومی، مالیاتها ۴۲ درصد سهم دارد؛ اما وابستگی ۲۳ درصدی به نفت و گاز (شامل استقراض از صندوق توسعه ملی) آسیبپذیری بودجه را نسبت به تکانههای نفتی نشان میدهد. پیشبینی منابع نفتی مبتنی بر صادرات ۱.۳ میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی با قیمت ۶۳ دلار است که در سناریوهای بدبینانه ممکن است تا قیمت وصولی ۵۳ دلار و صادرات یک میلیون بشکهای کاهش یابد.
انتشار اوراق مالی اسلامی با رشد ۱۷۰ درصدی به ۷۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده و گرچه با توجه به ظرفیت محدود بازار بدهی، ریسک عدم تحقق آن وجود دارد؛ اما درصورت فراهم نمودن ملزومات تحقق آن، میتوان انتظار داشت به طور کامل محقق شود. همچنین رقم پیشبینی شده برای واگذاری شرکتهای دولتی (۲۱۵ هزار میلیارد تومان) به دلیل عملکرد ضعیف سالهای گذشته واقعبینانه نیست.
برآوردها حاکی از کسری احتمالی تأمین نشده ۵۵۵ هزار میلیارد تومانی است که عمدتاً ناشی از تحقق نیافتن درآمدهای نفتی، گمرکی و واگذاری شرکتهاست. این چالشها اجرای کامل بودجه را با تردید مواجه میکند و اقداماتی نظیر افزایش کوشش مالیاتی و توجه به مولدسازی داراییهای دولت ضروری است.
مرکز پژوهشهای مجلس میزان کسری احتمالی تأمین نشده لایحه بودجه امسال را حدود ۵۵۵ هزار میلیارد تومان برآورد کرده است. بر اساس بررسی روندهای مربوط به درآمدهای دولت، میتوان گفت درآمدها بهجز درآمدهای گمرکی به طور کامل محقق خواهند شد. رقم درآمد گمرکی به دلیل بیش برآوردی از مالیات بر واردات خودروهای سواری رشد قابل توجهی داشته است که پیشبینی میشود به علت عدم تخصیص ارز کافی، درآمدهای گمرکی به طور کامل محقق نشود. در بخش منابع نفتی پیشبینی میشود منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات و خالص صادرات گاز ۵۹ درصد محقق شود و از این محل حدود ۲۴۸ هزار میلیارد تومان کسری ایجاد شود. به تبع تحقق کمتر صادرات نفت و گاز، از محل منابع حاصل از استقراض از صندوق توسعه ملی (که درصدی از صادرات نفت و گاز است) ۱۸۲ هزار میلیارد تومان کسری برآورد میشود. همچنین از محل واگذاری شرکتهای دولتی بالغ بر ۸۵ هزار میلیارد تومان کسری قابل پیشبینی است. در مورد واگذاری اوراق مالی، به رغم حجم بالای در نظر گرفته شده برای انتشار اوراق، محتمل است که این میزان محقق شود و بودجه از این محل دچار کسری نشود.
مولدسازی داراییهای دولت شامل دو جزء نقدی و غیرنقدی (تهاتری) است. جزء نقدی ۲۵ هزار میلیارد تومان بوده و قابل تحقق است؛ اما جزء غیرنقدی معادل ۳۰۰ هزار میلیارد تومان احتمالاً محقق نخواهد شد؛ اما با توجه به اینکه جزء غیرنقدی به صورت جمعی- خرجی است، کسری بودجه ایجاد نمیکند؛ بنابراین باوجود تحقق بسیار کم، کسری بودجه نخواهد داشت.
با توجه به وابستگی ۲۳ درصدی منابع عمومی به نفت و گاز (صادرات و استقراض از صندوق توسعه)، تکانههای نفتی یکی از نقاط آسیبپذیری توجه در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ است. در یکی از سناریوهای پیشبینیشده، صادرات نفت به یک میلیون بشکه کاهش پیدا میکند و به دلیل افزایش هزینههای فروش نفت، قیمت نفت وصولی به ۵۳ دلار کاهش مییابد. در این صورت، کل درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت و گاز معادل ۲۴.۵ میلیارد دلار خواهد بود که سهم ۳۷.۵ درصدی دولت از آن ۹.۲ میلیارد دلار است. ازآنجاکه مصارف ارز ترجیحی حداقل ۱۲ میلیارد دلار برآورد میشود، دولت مجبور خواهد شد کل درآمدهای ارزی سهم خود را به نرخ ترجیحی ۲۸۵۰۰ تومان تسعیر کند که معادل ریالی آن ۲۶۱ هزار میلیارد تومان است. سایر اجزای درآمدهای نفت و گاز مربوط به فروش داخلی است که متأثر از صادرات نمیگردد. علاوه بر آن، دولت ۲۸ واحد درصد از سهم صندوق توسعه را استقراض میکند که معادل ۶.۹ میلیارد دلار است. از این مبلغ حداقل ۳ میلیارد دلار به دلیل کمبود سهم دولت به نرخ ترجیحی تسعیر شده، مابقی آن با نرخ ۷۰ هزار تومان مرکز مبادله ارز و طلا تسعیر میشود؛ بنابراین از مجموع نفت و گاز سهم دولت و استقراض از صندوق معادل ۱۱۴۵ همت ممکن است ۴۳۰ همت تحقق پیدا نکند و درنتیجه با احتساب کسری سایر اقلام منابع، کسری تأمین نشده به حدود ۵۵۵ هزار میلیارد تومان برسد. در چنین شرایطی یکی از مهمترین اقداماتی که به منظور ایمنسازی بودجه در مقابل تکانههای نفتی باید موردتوجه قرار گیرد، تقویت درآمدهای مالیاتی است.
مدیریت معافیتهای مالیاتی و جلوگیری از گسترش غیرضروری معافیتها و همچنین ایجاد بستر مناسب برای افزایش کوشش مالیاتی ازجمله اقدامات ضروری است.
با توجه به این نکته که دولت در لایحه اقدام به استقراض از صندوق توسعه نموده و از سوی دیگر سقف انتشار اوراق مالی نیز بالا دیده شده است، درصورت تحقق نیافتن بخشی از درآمدها، اجرای تکالیف دولت دچار مشکل خواهد شد و دولت ناگزیر از کاهش مصارف خواهد شد.
افزایش سهم مخارج اجتنابناپذیر از مصارف بودجه در چنین شرایطی چالشهای بیشتری را پیشروی دولت قرار خواهد داد و این موضوع میتواند منجر به تعویق بخشی از تکالیف به سال مالی بعد شود.
پورمحمدی: کسری بودجه دولت عامل تورم است
حمید پورمحمدی قبل از اینکه در دولت پزشکیان به ریاست سازمان برنامه و بودجه برسد، در زمستان سال ۱۴۰۲ در زمان دولت شهید رئیسی مقالهای در ذم کسری بودجه نوشت و کسری بودجه را عامل تورم خواند.
او نوشته بود: تورم مهمترین مشکل اقتصاد ایران است. از این جهت درمان این بیماری مهم اقتصادی از اولویتهای اقتصاددانان کشور است. افزایش نرخ تورم بر اثر افزایش میزان پایه پولی است و یکی از دلایل اصلی افزایش پایه پولی کسری بودجه دولت میباشد.
اکنون زمان مناسبی است تا این مقاله که توسط پورمحمدی ارائه شد را بازخوانی کنیم تا دریابیم کسری بودجه دولت چقدر مذموم است.
متن مقاله حمید پورمحمدی:
در این نوشتار ابتدا به روشهای متعارف کسری بودجه دولت و سپس به روشهای نامتعارف تأمین کسری بودجه دولت یا عملیات فرابودجهای میپردازیم. سپس با اشاره به سازوکارهای حقوقی سعی میکنیم فرآیندهای شکلگیری سلطه مالی از مسیرهای عملیات فرابودجهای را توضیح دهیم و محاسبات کسری بودجه به طور رسمی و همچنین از طریق عملیات فرابودجهای را بیان و محاسبه و مقایسه کنیم. در پایان هم یک پیشنهاد کلی در این خصوص ارائه میشود.
آنچه موضوع بحث من است، ارتباط میان کسری بودجه و تورم است. تورم مهمترین مشکل اقتصاد ایران است. از این جهت درمان این بیماری مهم اقتصادی از اولویتهای اقتصاددانان کشور است. افزایش نرخ تورم بر اثر افزایش میزان پایه پولی است و یکی از دلایل اصلی افزایش پایه پولی کسری بودجه دولت میباشد. اقتصاددانان وقتی به بررسی و ریشهیابی این بیماری اقتصاد میپردازند عموماً توجه آنها به میزان کسری بودجهای که بهصورت رسمی در اسناد کشور منعکس میگردد جلب میشود اما این نوشتار در تلاش است تا از منظر دیگری به کالبدشکافی و محاسبه میزان کسری بودجه دولت بپردازد و آن، عملیات فرابودجهای است. عملیات فرابودجهای عملیاتی است که دولت کسری بودجه خود را از مسیرهای غیرمتعارف تأمین میکند و در اسناد رسمی کشور این میزان کسری بودجه ثبت و منعکس نمیشود. بدیهی است که عملیات فرابودجهای از کانالهای مختلف و بهصورت غیرمستقیم آثار خود را روی ترازنامه بانک مرکزی میگذارد و منجر به افزایش پایه میشود و بدین ترتیب سیاستهای مالی بر سیاستهای پولی سلطه و سیطره پیدا میکند که یکی از دلایل تورم با نرخهای بالا همین موضوع میباشد.
در این نوشتار ابتدا به روشهای متعارف کسری بودجه دولت و سپس به روشهای نامتعارف تأمین کسری بودجه دولت یا عملیات فرابودجهای میپردازیم. سپس با اشاره به سازوکارهای حقوقی سعی میکنیم فرآیندهای شکلگیری سلطه مالی از مسیرهای عملیات فرابودجهای را توضیح دهیم و محاسبات کسری بودجه به طور رسمی و همچنین از طریق عملیات فرابودجهای را بیان و محاسبه و مقایسه کنیم. در پایان هم یک پیشنهاد کلی در این خصوص ارائه میشود.
عملیات فرابودجهای
اگر بپذیریم که اقتصاد ما تورم بالا و مستمری دارد و این تورم یک پدیده شومی است که به معنای گرفتن مالیات آنهم از قشر فقیر است و در ادامه هم بپذیریم که ریشه اصلی تورم افزایش پایه پولی است، نقش سیاستگذار پولی در شکلگیری این امر بسیار مهم است. سیاستگذار پولی (بانک مرکزی) مسئولیت مهمی را عهدهدار است تا بتواند نقش فعال در برابر سیاستگذار مالی ایفا کند. ممکن است سیاستگذار پولی در برابر سیاستگذار مالی، نقش غیرفعالی ایفا کند. اگر سیاستگذار پولی نقش غیرفعالی در برابر سیاستگذار مالی ایفا کند، کسری بودجه دولت از طریق پایه پولی تأمین میشود به عبارت دیگر بودجه دولت از طریق سیاستگذار پولی تراز میشود در آن صورت سلطه مالی (Fiscal Dominance) ایجاد میشود.
گاهی دولت از روشهای متعارف یا مستقیم کسری بودجه خود را از محل پایه پولی تأمین میکند مثلاً از بانک مرکزی استقراض میکند یا اینکه دولت اوراق مالی منتشر میکند و بانک مرکزی از طریق عملیات ریپو (بازخرید) در بازار مداخله و این اوراق را خریداری میکند یا اینکه درآمدهای ارزی (متعلق به دولت) تبدیل به ریال و باعث افزایش خالص داراییهای بانک مرکزی میشود. این مسیرها به عنوان روشهای متعارف سلطه مالی شناخته میشوند چون قابل رصد و محاسبهپذیر میباشند، در صورتهای مالی و اسناد کاملاً مشخصاند و البته عموم مطالعات و محاسبات نیز بر این پایه استوار است. شکل (۱) روشهای سلطه مالی بهصورت متعارف را نشان میدهد.
شکل (۱)
مسیرهای دیگری هم هست که به مثابه راه «راهی است که بر همه کس آشکاره نیست» و ما آنها را عملیات فرابودجهای نام نهادیم. عملیات فرابودجه به طور مثال در شرکت بازرگانی دولتی ایران (GTC) دولت هر کیلو گندم را ۱۵ هزار تومان میخرد، بعد از هزینه بسیار، آرد را کیلویی ۶۰۰ تومان به نانوا میفروشد. در این میان دولت به شرکت بازرگانی دولتی بدهکار میشود. شرکت بازرگانی دولتی ناگزیر است برای استمرار فعالیت خود به بانکهای عامل بدهکار شود چون امکان بازپرداخت بدهی خود در سررسید را ندارد بهعنوان مطالبات معوق بانک شناسایی میشود و بانک ناگزیر میشود از بانک مرکزی استقراض کند. یا روش دیگری که دولت باید بر اساس تکالیف قانونی در نهادهای عمومی همچون تأمین اجتماعی یا شهرداری هزینهها را پرداخت کند که بودجه برای آن در قانون پیشبینی نشده و دولت هم آنها را پرداخت نمیکند. این دو ناگزیر میشوند برای ادامه فعالیت خود از بانکهای عامل استقراض کنند و چون در سررسید امکان تسویه بدهی خود را نخواهند داشت بنابراین از طریق خط اعتباری بانک مرکزی و یا تهاتر بین دولت و بانک مرکزی تسویه میشوند و اینها باعث افزایش پایه پولی میشوند به عبارتی دولت کسری بودجه پنهان خود را از طریق غیرمستقیم و بهصورت نامتعارف از طریق پایه پولی جبران کرده است.
یا اینکه دولت اوراق مالی منتشر میکند و بانکها را مجبور به خرید این اوراق میکند و یا مستقیماً از بانکها استقراض میکند که چون آن بانک به دلیل پرداخت پول به دولت، منابع و مصارفش ناتراز میشود، برای جبران ناترازیاش، ناگزیر است از پایه پولی ارتزاق کند. یا اینکه صندوقهای ثروت، بخشی از پولشان را تبدیل به ریال میکنند و چون دولت به ریال نیاز دارد، از آنجا که ارز این صندوقها در بازار به فروش نمیرسد بلکه توسط بانک مرکزی خریداری میشود از این طریق خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی افزایش مییابد. نهایت بحث این است که اگرچه بر مبنای قوانین سالهای گذشته استقراض از بانک مرکزی به طور مستقیم محدوده شده است اما روشهایی وجود دارد که دولت به طور غیرمستقیم از بانک مرکزی استقراض کند. کسری بودجه دولت که از روشهای نامتعارف تأمین میشود چندان قابل محاسبه نیست و بیشتر بحث ما بر سر تبیین این نوع سازوکارهای غیرقابل محاسبه و مبانی حقوقی آن است که به واسطه آن بدانیم کسری بودجه واقعی دولت در سنوات مختلف چقدر است. ما درواقع روشهای متعارف داریم که شرح آن را در بالا برایتان توضیح دادم اما روشهای غیرمتعارف هم داریم. مثل اینکه دولت به پیمانکار بدهکار است و پول پیمانکار را نمیدهد، بانکها را ملزم میکند که آن بدهی را پرداخت کنند، بانکها هم طلب خود از دولت را با بدهی خود با بانک مرکزی تهاتر میکنند و این مبالغ از محل پایه پولی تأمین میشود.
شکل (۲) مسیرهای عملیات فرابودجه در ایران
برای محاسبهپذیری روشهای غیرمتعارف ما از یک سو، بودجه عمومی کشور، شرکتهای دولتی، تأمین اجتماعی، صندوقهای ثروت ملی همانند صندوق توسعه ملی یا صندوق حساب ذخیره ارزی و ترازنامه بانک مرکزی را از ابتدای دهه ۹۰ تا انتهای این دهه (ظرف مدت ۱۰ سال) بررسی کردیم و از سوی دیگر به منظور اعتبارسنجی، هزینههای دولت را با زیانهای شرکتهای دولتی در شبکه بانکی و برداشتهای بانکی و تعهدات دولت به تأمین اجتماعی در بازه زمانی ۱۰ ساله محاسبه کردیم که ایرادات و خطاها کاسته شود. همچنین زیان خالص داخلی شرکتها، تعهدات تأمین اجتماعی به دولت، بدهی بانکها به دولتها یا حساب ذخیره ارزی و مقوله انباره یا انباشت یا استاک را به گونهای محاسبه کردیم که چگونگی اثرگذاری تأمین کسری بودجه از مسیرهای ناپیدا روی کسری بودجه دولت و متغیرهای پولی تا حدودی مشخص شود. شکل (۳) بنابراین به صورت ماتریسی از یک طرف، زیان شرکتهای دولتی، بدهی نهادهای عمومی، بانکهای عامل، صندوقهای ثروت و بانک مرکزی و از طرف دیگر مبانی حقوقی، قوانین و فرآیندهای ناپیدای آن، تحلیل نهادی و تحلیل ترازنامهای و نهایتاً محاسبه کسری بودجه واقعی را نشان خواهیم داد.
عملیات فرابودجهای از طریق شرکتهای دولتی
برای اینکه راجع به هر یک از این اجزا صحبت کنیم، به بررسی یکی از این اجزا و بازیگران که شرکتهای دولتی است، میپردازیم. بعد از ملی کردن صنایع در ابتدای انقلاب اسلامی و تصویب اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاستهای بعد از آن، دولت درباره شرکتهای دولتی، همواره به دنبال این بوده که با توجه به سازوکارهای در اختیار حفرهای ایجاد کند که کسری بودجه خود را از همان شرکتها تأمین کند. از همان سالهای نخست از طریق قوانین سرکوب قیمتی در شرکتهای دولتی را تجویز میکرد، هر چه از لحاظ زمانی به سمت جلو میرفتیم، دولت از یکسو سرکوب قیمتی را تشدید میکرد و از سوی دیگر کسری شرکتهای دولتی را از محل بودجه عمومی تأمین نمیکرد و از این طریق فشار به شرکتهای دولتی روزافزون میشد. در سوی دیگر، شرکتهای دولتی هم ناگزیر بودند این کسری خود را از طریقی جبران کنند. بهترین روش بدهکار شدند به بانکها بود تعدادی از شرکتهای دولتی هم بهصورت علنی زیان ده شده بودند وعملا کارایی خود را بهعنوان شرکت از دست داده بودند. تداوم این رفتارها و نوع سیاستگذاری باعث شده از میان ۳۸۲ شرکت دولتی (بر اساس آمار سال ۱۳۹۹) ۱۰۵ شرکت به صورت رسمی زیانده باشند و ۲۷۷ شرکت یا سوددهاند یا در وضعیت سربهسر قرار دارند. بررسی این وضعیت نشان میدهد، تقریباً اکثر شرکتهای دولتی تحت فشار سرکوب قیمتی یا خرید تضمینی توسط سازوکار بودجهای هستند.
شکل (۴) شرکتهای دولتی زیان ده را نشان میدهد.
عملیات فرابودجهای از مسیر نهادهای عمومی
قانونگذار برای رفاه اجتماعی قوانین متعددی را وضع کرده است که هزینههای زیادی را به دنبال دارد بسیاری از این هزینهها در جداول بودجههای سنواتی منعکس نمیشوند در این صورت دولت ناگزیر به نهادهای عمومی مانند صندوقهای بازنشستگی و تأمین اجتماعی و یا شهرداریها و بنیاد مسکن بدهکار میشود چون امکان تسویه بدهی خود به این نهادها را ندارد آنها ناگزیر میشود از بانکها استقراض کنند و بانکها نیز به طرق مختلف این کسری را به ترازنامه بانک مرکزی منتقل میکنند
به طور مثال، قانونگذار به تأمین اجتماعی تکلیف کرده کارگاههای زیر پنج نفر را بهصورت رایگان بیمه کند و از دولت هزینه آن را دریافت کند و دولت مکلف بود هزینه آن تعهدات را پرداخت کند، اما دولت چون پولی در اختیار نداشته، بدهی خود به تأمین اجتماعی را پرداخت نکرده است و به همین دلیل تأمین اجتماعی همواره طلبکار دولت بوده است.
مثال دیگر، پرداخت هزینه تعهدات دولت به نهادهای عمومی همچون شهرداریهاست که دولت آن بدهیها را پرداخت نکرده است و شهرداریها نیز بخش مهمی از بدهی خود را به بانکهای عامل منتقل میکردند و بعدها هم چون بانکهای موجود قدرت حل این مسئله را نداشتند، شهرداریها مجبور شدند خودشان به فکر ایجاد بانک بیفتند. بدین ترتیب این نوع خدمات و بدهی آنها مابهازایی در ردیف بودجهای کشور نداشت و به بانکها منتقل میشد و از این طریق فشارهای متعددی به نظام پولی وارد شد.
شکل (۵) قوانینی که منجر به عملیات فرابودجهای از مسیر نهادهای عمومی میشوند را نشان میدهد
عملیات فرابودجهای از مسیر بانکهای عامل
نمونههای دیگر در مورد عملیات فرابودجهای اینکه مثلاً در سال ۱۳۶۸ دولت این اختیار را به شرکتهای دولتی داد که کالای تضمینی مورد نیاز را بخرند و بانک مرکزی موظف است خط اعتباری لازم را در این زمینه بدهد یا قوانینی که بانکها و بانک مرکزی موظف شدهاند برای بدهیهای شرکتهای دولتی ضمانتنامه صادر کنند اما چون در سررسید بازپرداخت این بدهیها نکول میشد لاجرم بانکها و یا بانک مرکزی ناگزیر میشدند بجای دولت این اصل و فرع بدهی شرکت دولتی را پرداخت نمایند. درنهایت فشار اصلی به نظام پولی و بانک مرکزی وارد میآید. شکل (۶) قوانین که منجر به عملیات فرابودجهای از مسیر بانکهای عامل میشود را نشان میدهد.
عملیات فرابودجهای از مسیر صندوقهای ثروت
درباره صندوقهای ثروت ملی نیز سازوکارها طوری تعریف شده که تبدیل منابع ارزی آنها به ریال باعث تغییر در پایه پولی میشود. به همین دلیل مشاهده میکنیم سازوکارهای مستمر و موثری به صورت ناپیدا در بودجه شکل گرفتهاند که باعث افزایش هزینههای دولت میشوند اما چون در بودجه برای این هزینهها اعتباری پیشبینی نیم شود این هزینهها به گونهای روی دوش نظام پولی افتادهاند که به صورت معالواسطه یا مستقیماً روی افزایش پایه پولی تاثیرگذار بودهاند.
شکل (۷) فرآیندهای عملیات فرابودجهای از مسیر صندوقهای ثروت رانشان میدهد.
قوانینی که منجر به تأمین کسری بودجه بهصورت غیرمستقیم از طریق بانک مرکزی میشود در شکل (۸) نشان داده میشود
فرآیندهای مسیرها و کانالهای نامتعارف انتقال کسری بودجه دولت به منابع پایه پولی را میتوان در شکل (۹) مشاهده کرد.
محاسبه کسری بودجه بهصورت متعارف و مقایسه آن با کسری بودجه از مسیرهای نامتعارف و یا عملیات فرابودجهای
اکنون ما یک کسری بودجه رسمی داریم و اگر بخواهیم این حفرهها و عوامل مربوط به عملیات فرابودجهای را که منجر به کسری بودجه میشود را به ارقام رسمی کسری بودجه اضافه کنیم، کسری بودجه غیررسمی دولت چند برابر میشود. بهعنوان مثال کسری بودجه رسمی دولت از منفی ۱.۴ درصد نسبت به تولید ناخالص داخلی با اضافه شدند عملیات فرابودجهای به حدود منفی ۶ درصد تولید ناخالص داخلی خواهد رسید.
شکل (۱۰) محاسبه کسری بودجه رسمی و مقایسه آن با عملیات فرابودجهای را نشان میدهد.
این وضعیت به صورت سالانه بود، حالا اگر بخواهیم کسری انباشته دهساله را محاسبه کنیم آن وقت میزان کسری انباشته با احتساب عملیات فرابودجهای به ۳۵ درصد تولید ناخالص داخلی (GDP) میرسد. یا اینکه فرض کنیم که کسری بودجه به صورت ریالی در سال ۱۴۰۰ نزدیک ۵۰۰ هزار میلیارد تومان (همت) بود که با اضافه عملیات فرابودجهای این عدد به ۱۸۰۰ هزار میلیارد تومان (همت) هم میتواند برسد که قطعاً حجم بسیار بزرگی است.
شکل (۱۱) نشان دهند میزان و نسبت کسری بودجه رسمی با احتساب عملیات فرابودجهای بهصورت انباشت دهساله را نشان میدهد.
یکی از دوستان اقتصاددان (تیمور رحمانی، استاد اقتصاد دانشگاه تهران) در سخنران قبل فرضی را مطرح کردند که اگر دولت پایه پولی را کنترل کند و دولت سیاستهای انقباضی را در پیش گیرد و از سویی تورم را نیز کنترل کند، آیا نحوست تورم از بین میرود که در همان بررسی، ایشان نکاتی را مطرح میکنند که جالب است و آن این است که عوامل دیگری در رفتارهای دولت اثرگذارند که میتوانند دوباره باعث شکلگیری تورم شود این گفته ایشان کاملاً درست است و بررسیهای ما نیز همین موضوع را اثبات میکند. ما برای شناسایی عملیات فرابودجهای و کسری بودجه از روشهای ناپیدا تمام قوانین از سال ۱۳۴۲ تا ۱۳۹۸ را احصا و مورد بررسی قرار دادیم. درباره این پرسش به مطالعه پرداختیم که این قوانین چه تکالیفی به دولت محول کرده و چه زمانی به پایان رسیده است؛ به طور مثال یکی از این قوانین در سال ۱۳۶۴ به تصویب رسیده و در سال ۱۳۶۵ به پایان رسیده یا اینکه در سال ۱۳۵۳ شروع شده و هنوز هم ادامه دارد. با این فرض، بررسی و تحلیل این قوانین را انجام دادیم که اگر دولت کسری بودجه نداشته و با وفور درآمد روبهرو باشد، آیا باز هم به سمت سرکوب قیمتی و عملیات فرابودجهای میرود؟ نکته جالب توجه در اینباره این است که در دوره ۸ ساله از سال ۱۳۶۹ تا ۱۳۷۶، ۷ قانون برای عملیات فرا بودجهای مصوب شد. در دوره ۸ ساله بعدی؛ ۹ قانون، دوره ۸ ساله بعدی؛ ۱۸ قانون و در دوره تقریباً ۷ ساله؛ ۱۴ قانون مصوب شد نکته مهم این است که در ما در این خصوص درآمدهای ارزی را با دورههای ۸ ساله منطبق کردیم و به این یافته دست یافتیم، در هر زمانی که بیشترین درآمد ارزی داشتیم، بیشترین عملیات فرابودجهای را نیز انجام دادیم. به طور مثال در سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ بیشترین درآمد ارزی داشتیم و در همان دوران بیشترین قوانینی که منجر به عملیات فرابودجهای میشوند را نیز داشتهایم.
در جمعبندی میتوان فرآیندهای تمام مسیرهای عملیات فرابودجهای که منجر به افزایش پایه پولی و تورم میشود را در شکل (۱۲) نشان داد.
در زمینه چرایی عملیات فرابودجهای و اینکه زمینهها و انگیزههای شکلگیری آن چه هستند، شکل (۱۳) چرای و زمینهها و انگیزهها نهادهای مفقود برای عملیات فرابودجهای دولت را نشان میدهد.
اما در حوزه اینکه چه راهکاری باید پیشرو داشته باشیم، دست کم در کوتاهمدت این بحث در دنیا شکل گرفته که قوانین مسئولیتپذیری در زمینه سیاستهای پولی و مالی ایجاد شده اگر بخواهیم در کوتاهمدت نسبت به کاهش عملیات فرابودجهای اقدام شود دست کم تعیین و تصویب قوانین مسئولیت آور و قواعد مالی میتواند کمک کند در شکل (۱۴) تعدادی از قواعد مالی برای کاهش عملیات فرابودجهای معرفی شده است.
اسفند ۲, ۱۴۰۴
دی ۱۸, ۱۴۰۴
دی ۱۸, ۱۴۰۴
دی ۱۶, ۱۴۰۴
اسفند ۹, ۱۴۰۴
اسفند ۹, ۱۴۰۴
اسفند ۹, ۱۴۰۴
